居住证的“前世今生”

　　随着《居住证暂行条例》正式公布，城市中的流动人口将有望与户籍人口平等享受各类公共服务。这个受到各界高度关注的居住证，有着怎样传奇的身世？

　　说“居住证”，必先说它那个“著名”的前辈——“暂住证”。

　　时间退回到1958年，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

　　此后很长一段时间内，我国不同地域之间的人口流动受到诸多限制，而且当时人们对于离开家乡去别处发展也并无太多需求。但随着经济社会发展，尤其是改革开放后，人口流动现象与日俱增。对此，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》于1985年出台，对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法。

　　暂住证制度实施后，无疑对流动人口管理发挥了积极作用。但是，由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，其在推行过程中出现众多弊病，甚至间接导致了类似“孙志刚事件”的悲剧发生。

　　数据显示，20世纪90年代以来，我国流动人口规模迅速扩大，一些城市特别是沿海城市的流动人口已达到非常高的比例。城市管理者们开始思考如何让流动人口在流入地享有平等的权利，并逐步创新流动人口服务和管理制度。在这种背景下，“居住证”应运而生。

　　从“暂”到“居”的一字之差，体现出对权利的尊重。居住证制度最早出现在北京、上海、广东等东部发达地区，早期的居住证制度强调对人才的引进作用，常常直接被称为“工作居住证”或“人才居住证”，持证人员一般是高层次人才。但随着这种制度受到广泛好评，以及流动人口规模的继续增大，不少城市开始逐步将居住证制度推广至全部流动人口。

　　近年来，不同城市出台的居住证制度各有特色。在为居住证持有人提供公共服务的同时，也有不少城市为居住证申领设置了并不低的“门槛”。但普遍看来，居住证明确了居住登记与享有多项免费服务和权益关联，形成了正式的制度规范。更不易的是，不少大城市制定了居住证转为常住户口的政策，为持证人迁移落户提供了一条可预期的通道。

　　2010年，国务院常务会议审议并原则通过《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。

　　“全国范围内实施”，意味着党和政府把居住证制度作为户籍制度改革的重要内容，以居住证制度助推以人为核心的新型城镇化和农业现代化，同时进一步促进社会公平正义。

　　2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

　　2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，再次提出“全面实施居住证制度”的目标。

　　2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

　　一年以后的今天，也就是2015年12月12日，《居住证暂行条例》公布，将于2016年1月1日起施行。“居住证”这一承载着“公平”和“发展”双重意义的重要制度，将在全国范围内迎来实质性推开阶段。

编辑：海明威