甘肃张掖一份行政处罚引发诉讼困局，证据送达与程序边界如何厘清？

本站讯 最近，在甘肃省张掖市，民乐县弘鑫建筑安装工程有限公司(下称弘鑫建筑)诉民乐县应急管理局安全生产行政处罚案引发了不小的争议。该案虽然历经一审、二审，二审法院最终驳回上诉、维持原判，但是企业不认可生效裁判结果，还在不断向上级反映问题并要求再审。本案围绕安全生产行政处罚的证据规则、文书送达、办案期限、程序违法层级认定产生激烈争议，也是国内企业起诉行政机关行政处罚诉讼中极具代表性的样本，折射行政执法实践与司法审查尺度之间的现实博弈。

案件由来与事故基本事实

据张掖市中级法院(2026)甘07行终61号行政判决书记载：2023年9月，汇丰种业公司王永生与弘鑫建筑公司法定代表人王同军口头约定修建种子检测中心，施工未按设计图纸施工。2024年5月8日，案涉屋顶发生坍塌，7名施工工人受伤。随后，民乐县政府成立了事故调查组开展调查。

事故调查报告认定：屋顶实际永久荷载达到图纸设计的8.35倍，造成坍塌;属于一般生产安全责任坍塌事故。建设单位汇丰种业存在未办理规划、用地、施工许可、图纸变更，加载楼渣荷载等违法建设行为;弘鑫建筑公司无建筑施工资质、无安全生产许可证承揽工程，无施工方案、未做荷载安全论证即违规组织施工，隐患治理不到位，对事故负有责任。

2025年1月13日，民乐县政府批复同意事故调查报告及责任处理建议，建议对弘鑫建筑公司罚款30万元。

民乐县应急管理局后续立案，先作出一套处罚文书后又自行撤销，重新作出文书，采取公告送达方式送达告知、听证告知文书;2025年7月29日，其作出(民)应急罚〔2025〕工贸 2 1号行政处罚决定，对弘鑫建筑公司罚款30万元。弘鑫建筑公司不服，认为甲方执意图纸变更，甲方人员参与指导施工加楼渣荷载等，民乐县应急管理局领导对一些证据避重就轻和责任划分，提起行政诉讼，请求撤销该处罚决定。

一审法院作出(2026)甘0702行初5号行政判决，认定案涉行政处罚认定事实清楚、程序轻微违法、处罚结果恰当，判决确认该行政处罚违法，但不予撤销处罚决定。

弘鑫建筑不服，向张掖市中级法院提起上诉，请求撤销一审判决、撤销行政处罚决定。二审审理后作出终审裁判，维持一审判决。也就是说，案涉行政处罚被法院认定存在违法情形，但法律效力继续保留。

企业方对一二审裁判均不认同，坚持认为，被诉处罚属于重大程序违法，应当予以彻底撤销，而不是仅确认违法保留效力。

企业一方认为，其提交的材料核心抗辩逻辑并未改变：行政机关未按期提交定案关键证据;文书送达错误，实质剥夺了企业陈述、申辩、听证权利;案件存在超期立案、超期办案问题。企业主张，上述情形不属于法律意义上的程序轻微瑕疵，原审法院错误适用法律，将重大程序违法降格为轻微违法，导致裁判结果失当。

三大核心争议直击行政执法痛点

法律界人士仔细研究了本案后，提出三大核心争议问题：

争议一：行政机关逾期举证，定案证据是否“归零”

行政处罚决定书列明，作出处罚的证据包含施工图纸、相关合同、备案证明、事故现场照片、多份人员询问笔录等材料。上诉人则提出，在一审法定举证期限内，应急管理局并未提交上述关键证据，直至法庭辩论终结前仍未补齐。

依据《行政诉讼法》以及行政诉讼证据规则，行政机关对自己作出的处罚负有举证责任，应当在收到起诉状副本十五日内提交全部证据;无正当理由逾期提交，视为没有相应证据。企业还提出，所谓事故调查组现场勘查并未实际开展，据以定案主要依靠政府事故调查报告，但该报告并未送达企业，企业无从对报告所依据的事实与证据进行抗辩。

在全国行政诉讼实践中，行政机关逾期举证、选择性提交证据，是企业抗辩的常见突破口。但司法实践并非“只要逾期举证就一律撤销”，法院会区分是否存在不可抗力等客观正当理由，同时兼顾公共利益、案件基础事实进行综合判断。

本案一、二审均没有支持企业该项主张，生效裁判实质上认可事故调查报告可以作为定案基础。而企业申请再审的核心理由之一，就是原审将未经完整举证质证的调查报告作为定案依据，属于认定事实主要证据不足，符合行政诉讼法规定的再审事由。矛盾焦点在于：处罚文书列明的全套证据未按期提交，仅依靠一份未向当事人送达的调查报告，是否能够支撑行政处罚的事实认定，将是再审审查的重点。

争议二：文书送达错位，是否彻底剥夺企业申辩听证权利。

送达程序是行政处罚的法定前置环节，直接决定当事人能否行使陈述、申辩、申请听证的法定权利，一旦送达无效，整个处罚程序根基会被动摇。

根据生效判决书所记载，应急管理局先后两处地点留置张贴处罚告知、听证告知文书。第一处是法定代表人王同军的乐民西区住宅，敲门无人应答张贴门上;该次送达失败之后，执法人员前往顺化镇顺化堡村，将文书张贴在68号住宅大门，但王同军实际的本村住宅门牌号为24号。上诉人提交村委会证明、不动产权证书佐证地址错误。即便24号房屋，也属于长期闲置房屋。因此企业方主张，自始至终没有收到处罚告知、听证告知文书，属于非法送达，直接剥夺其陈述申辩、听证的权利。

最高法司法解释十分明确，只有送达、通知类违法且没有损害当事人陈述、申辩、听证等重要程序性权利，才属于“程序轻微违法”。全国各地大量裁判案例显示：如果文书送错主体、送错地址，导致当事人完全没有收到告知，实质剥夺听证申辩权，不少案件被认定为重大程序违法，处罚决定被判决撤销。

但本案一、二审均将送达问题归入“程序轻微违法”。企业对此无法接受，也是其再审申请的关键抓手：送错房屋、当事人完全没有接收到权利告知，直接剥夺了其法定申辩听证权利，是否还能归入“轻微程序瑕疵”?

争议三：超期立案、超期办案，程序违法该如何定性

《行政处罚法》第六十条明确，行政处罚立案之后原则上应当90日内作出处罚决定，复杂案件经批准可以延期，不能无限期拖延办案。

判决书显示，应急管理局在收到政府事故批复近一个月之后才立案，立案之后办案周期漫长，严重超出了法定办案时限。一审法院以“撤销会导致程序更加迟延”作为理由，将超期办案认定为程序轻微违法，二审又维持了该认定。

在同类安全生产行政处罚诉讼当中，超期办案是高频争议点。司法实践中，超期并不必然直接撤销处罚，法院会考量超期时长、是否有合理客观理由、是否对当事人实体权益造成实质损害综合权衡。企业方在再审申请中坚持，不能以“撤销之后重新处理会耽误时间”，来包容行政机关自身办案拖延带来的程序违法。

延伸观察：“确认违法但不予撤销”的边界

法律界专业人士认为，本案全部法律分歧，落脚点集中于《行政诉讼法》第七十四条的适用边界：什么情形下仅仅确认违法而不撤销，什么情形必须直接撤销行政行为。法律规则划出了清晰的分界线：程序轻微违法，必须同时满足两个条件，一是程序本身属于细小瑕疵，二是对当事人重要权利没有产生实际影响;如果程序错误直接剥夺陈述申辩、听证权利，主要证据缺失，则不属于轻微违法范畴，应当判决撤销处罚。

本案一、二审选择适用“确认违法、不予撤销”，等于承认执法行为存在违法，但保留行政处罚的实际效力，罚款等处罚内容依然可以执行。对于企业而言，这意味着即便法院认定处罚程序有错误，自身仍要承受处罚带来的实体后果。企业申请再审，就是希望说服再审法院，原审对“轻微违法”的法律适用出现错误，符合《行政诉讼法》第九十一条“适用法律、法规确有错误”的再审情形 。

放眼全国大量同类行政纠纷，可以归纳出安全生产行政处罚案件几类高频执法风险：

第一，证据风险。部分行政机关习惯于依靠调查报告、内部文件定案，忽略原始调查笔录、现场勘验材料的收集、归档，进入诉讼之后出现证据提交不全，将自己置于举证不能的风险境地。事故调查报告属于内部处置文件，不能直接替代完整行政处罚证据链条，同时调查报告也应当保障当事人陈述意见机会。

第二，送达风险。留置送达有严格法定条件，不能简单贴在门上即视为送达;送错地址、送错对象，即便文书形式完备，送达依然无效。不少行政案件，实体处罚并无明显不当，但栽在送达程序上，最终处罚被撤销。

第三，办案期限风险。事故类行政处罚案情复杂，但依然要遵守立案、办案时限，确需延期的应当履行审批手续，不能随意无限期办案。

第四，司法审查尺度难题。对于同样一处程序错误，不同法院对于“轻微违法”和“重大违法”的裁量尺度存在差异，这也是很多行政诉讼当中控辩交锋最激烈的地方。

行政执法，实体公正与程序公正同等重要。程序不是可有可无的手续，它保障当事人拥有辩解、抗辩的机会。即便是安全生产事故追责，也不能跳过法定程序。

本案后续走向，取决于甘肃省高级法院再审审查结果，是驳回再审申请，还是裁定进入再审审理。该案的处理，不仅关乎一家建筑企业的切身利益，也将对同类安全生产行政处罚案件的证据标准、程序审查尺度，提供一份可供观察的样本。后续我们将持续关注该案再审审查进展。

注：本文基于对企业方上诉、再审申请相关材料的梳理，案件全部事实、证据效力以法院裁判文书为准。本文观点不代表司法裁判结论。（记者一刀 杨涛）

编辑：李辉